导 读

在我国经济社会发展进入新时代的大背景下，矿产资源安全和矿业经济发展方面的矛盾不断显现，保障矿产资源安全、促进矿业经济发展仍然是我们面临的重大任务。文章结合我国矿产资源国情和供需形势，从矿产资源保障战略、矿产资源管理、生态文明与矿业发展、地勘行业改革等四个方面阐述了对矿产资源安全与矿业经济发展的一些思考。

本文引用信息

陈 汉.矿产资源安全与矿业经济发展几个重大问题的思考[J].中国国土资源经济,2020，33（1）:16-20.

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引言

矿产资源是人类生存发展不可或缺的物质基础,也是国家实现现代化的基本资源，任何一个国家和地区的现代化都是建立在大量消耗矿产资源的基础上。因此，以矿产资源勘查开发为核心任务的矿业自然成为国民经济的基础性产业，在经济发展中占有十分重要的地位。我国矿产资源开发历史悠久，为中华民族的繁衍生息和生存发展提供了重要物质来源，特别是中华人民共和国成立70年来，矿产资源勘查开发取得了前所未有的历史性成就，为经济社会发展和人民生活提高做出了巨大贡献。但随着我国现代化进程的持续推进和社会主义市场经济体制的不断完善，矿产资源安全和矿业经济发展方面的矛盾不断显现，如果不能有效化解，就会危及国家资源安全、制约矿业经济发展，从而影响到国家现代化进程。为此，笔者围绕影响矿产资源安全和矿业经济发展的几个重大问题进行了一些调研思考。

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矿产资源保障战略

当今和未来社会，人类面临着资源保障、气候变化、环境污染、粮食安全、人口老龄化等诸多重大挑战，其中资源保障直接与矿产资源有关，其它挑战也间接与矿产资源有关。矿产资源还被称为“工业的粮食”，从这个意义上说，在工业化持续推进的时代，矿产资源安全与粮食安全具有同等重要的地位，都是国家安全的重要组成部分。习近平总书记在讲到能源矿产安全时特别强调，“我们必须从国家发展和安全的战略高度，审时度势，借势而为，找到顺应能源大势之道”。我国正在加速推进工业化、城镇化，按照党的十九大确定的战略目标，距离基本实现现代化还有10多年，距离全面实现现代化还有三十年左右的时间。因此，经济社会发展对矿产资源的需求将是持续、巨大、刚性的。有关部门和专家对我国矿产资源供需形势的分析预测比较多，预测结果有所不同，但总体看并不乐观，这种不乐观主要体现在：进入21世纪以来，我国主要矿产进口数量持续增加，油气缺口持续扩大，多数大宗金属矿产呈供不应求态势，战略性矿产供需矛盾突出，短缺矿产对外依存度逐步上升，世界最大矿产资源消费国地位将长期存在；预测未来10～20年，国内矿产资源总体难以满足经济社会发展需要。中国自然资源经济研究院的最新研究表明，2018年我国石油、铁、铜三个重要矿产的对外依存度已分别达到70.5%、88.3%、70%。因此，矿产资源将会成为影响我国经济可持续、高质量发展的重要因素，资源供给不是短期任务，而是带有全局性、根本性、长远性的战略需求。为此，需要制定矿产资源保障的长远战略规划，这个战略规划至少应该包括全球化战略、资源储备战略、资源节约战略等。

1.1 全球化战略

对于我国这样一个人口众多、资源相对不足的发展中大国，解决资源供给问题，必须具有全球视野、谋划全球战略。这个全球战略的总体思路可以概括为：立足国内、面向全球统筹矿产资源供给，建立稳定、安全、多元的矿产资源保障体系和与经济全球化趋势相适应的矿业体系。以此为基础，进一步确定实施全球战略的具体目标和内容。譬如，制订矿产资源全球战略实施规划，完善境外矿产勘查开发投资法规体系；制定不同矿种的发展战略，短缺矿种要努力实现国际来源的多元化，优势矿种要巩固和提升对国际市场的影响和控制力；实施以企业为中心的“走出去”战略，积极创造条件推动矿业企业“走出去”，组建和发展具有国际竞争力的大型跨国企业集团；建立多元化的国外矿产资源安全利用体系，购买矿产品与购买矿产地 “两手抓”，加强国外矿产勘查和矿山产能建设，建立国外重要矿产生产基地；实施海外地质调查援助计划，大力开展资源外交等。总之，要制定战略、抓好机遇、优化环境、完善机制，充分利用实施矿产资源全球战略的一切有利条件，积极开拓国际市场，充分利用国外资源。当然，利用国外资源绝不是走掠夺式路子，而是要本着互惠互利的原则，实现与资源所在国的合作共赢。

1.2 资源储备战略

这里说的资源储备，主要是指加强地质找矿、增加国内资源储备的问题。正如前述，矿产资源全球战略的第一句话就是立足国内，这一点极其重要，任何时候都不能忘记。像我国这样一个矿产资源消费大国，既要面向全球，积极开拓国际市场、充分利用国外资源，但更重要的是要加强国内矿产资源勘查，增加国内资源储备，绝不能因为能从国外买到资源和有能力去购买资源，而削弱国内矿产勘查工作。因为大量进口国外矿产，不仅要花费大量外汇，而且容易形成对国外资源的过度依赖，从而带来资源安全隐患。要全面建立资源储备制度体系，健全完善体制机制，特别是在国际市场购买力增强、生态文明建设加快推进的形势下，绝不能以各种借口或理由削弱国内地质找矿工作，而要以更大的决心、更实的措施来推进地质找矿，努力形成一批资源储备地，全面加强矿产资源储备。因为我国地质成矿条件复杂，找矿难度大，而且矿产勘查本身具有风险高、长周期的特点，不能等到资源供不应求的时候才去找矿，而要未雨绸缪，防患于未然。

1.3 资源节约战略

节约资源是我国的基本国策。习近平总书记多次强调，“要大力节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变”。党的十九届四中全会再次强调，要继续坚持这一基本国策，并坚持节约优先、保护优先的方针，全面建立资源高效利用制度。这些要求为我们确立和实施资源节约战略指明了方向、提出了要求。节约和高效利用资源，是由我国资源相对缺乏、资源需求巨大的资源国情所决定的。珍惜爱护资源是我们的必由之路，浪费资源既会制约未来发展，也是对子孙后代的不负责任。从现实情况看，无论是理念意识，还是实际行动，节约资源的基本国策落实得并不理想，资源浪费和低效利用现象随处可见、十分严重。譬如，制订产业政策时缺乏对矿产资源国情的考虑，毫无限制甚至鼓励发展矿产资源消耗高的产业（如汽车工业）；建设“高大上”的基础设施和民用建筑，一味追求“高大上”的华丽和气派，背离了实用和节约原则；矿产资源开发中采富弃贫和综合利用率低的问题依然严重；政府、企业、公众的资源节约意识淡薄、忧患意识缺乏；资源节约的制度体系不完善、约束力不强等。因此，要把矿产资源节约利用真正上升到国家战略高度，使其真正成为一项重要的基本国策，长期坚持，全面落实；要全面加强资源国情的宣传教育，增强公民的资源忧患意识、节约意识，在全社会形成节约资源的高度共识和良好氛围；要进一步完善矿产资源法律制度，建立健全节约资源的制度体系；要依靠科技进步，全面提高资源利用效率，合理利用和保护资源；要加快矿业转型升级，走内涵式、节约型的高质量发展路子。

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矿产资源管理

矿产资源管理是指政府对矿产资源勘查开发活动的管理。谈及矿产资源安全和矿业经济发展，自然离不开矿产资源管理。我国的矿产资源管理从无到有，从生产管理到全过程监管，从无法可依到制度规范，从单纯政府计划管理到政府管理与市场配置相结合，走过了一条不平凡的道路，在保障资源供给、促进矿业发展、维护市场秩序和保护合法权益等方面做出了重要贡献，但仍然存在一些制约矿产勘查和矿业发展的突出问题，需要引起高度重视。

2.1 管理目标与责任

资源管理的最终目标应该是资源保障有力、资源保护有效、资源权益安全、市场秩序规范。与此目标相对应，政府管理的责任可以概括为保障供给、保护资源、维护权益、规范秩序。政府必须紧紧围绕上述目标和责任履行职责，缺一不可。但从当前资源管理的现实情况看，在四个责任中，维护权益、规范秩序方面投入的精力比较多，而对保障供给、保护资源（包括环境）的责任偏弱或缺位。因此，未来资源管理的重心，一是需要更加重视国内找矿，全面落实政府在矿产勘查方面的主体责任，不断提高基础地质和矿产勘查工作程度；二是需要更加重视开拓国际资源市场，更好地利用国外资源；三是需要更加重视提高资源利用效率，努力实现资源的节约高效利用；四是需要更加重视矿产资源勘查开发过程中的生态环境保护，努力实现矿业发展与环境保护双赢。

2.2 政府管理的边界

政府管理的边界问题是今后矿产资源管理改革的关键。政府应该管哪些，哪些交给事业单位和社会中介组织去做，哪些由市场去解决，需要划定一个科学合理的边界。譬如，在矿产勘查方面，政府投资应主要开展基础性、公益性地质工作和战略性重要矿种、急缺矿种的勘查，其它地质工作则可以通过市场配置方式交由企业去做；资源储量的评审认定、备案登记工作也必须由政府负责，不能以减少行政审批为由弱化或放手不管；矿产勘查资质如何管，是交给社会中介组织管，还是直接取消资质管理由市场去选择等，都需要科学的制度设计。

2.3 管理方式

政府对矿产资源的管理方式必须按照社会主义市场经济体制要求，要从更好地发挥政府作用和充分发挥市场在资源配置中的决定性作用入手，与时俱进，转变观念，实现创新。管理方式涉及多个方面，这里想突出强调的是审批与监管问题。审批与监管中目前最为突出的问题是重审批轻监管、审批权限过于集中。具体表现在，政府管理部门把注意力过多地集中在矿业权审批上，而对批后的监督管理不够重视，使得资源浪费和环境破坏等问题屡屡发生；审批权限过于集中在部、省两级，市县审批权限小，导致审批与监管脱节，监管责任难以落实。要合理划定各级政府的审批权限，特别是要减少部级审批事项，适当下放省级审批，适度扩大市县审批权限。

2.4 利益分配

矿产资源属国家所有，维护国家的资源权益毋庸置疑、必须坚持，但在资源开发的利益分配方面，必须坚持统筹兼顾、利益共享的原则，既要体现国家和地方利益，也要考虑开发企业和资源所在地群众的利益，否则就难以调动找矿、护矿的积极性。

2.5 法律制度

健全完善符合社会主义市场经济要求和矿产资源勘查开发规律的法律制度，是加强矿产资源管理的基础和保障。现行《矿产资源法》是1986年颁布，1996年作了部分修改，总体上看，已不能适应新形势的要求，需要全面修订。要加快修改步伐，通过《矿产资源法》修改，对前述管理目标与责任、政府管理的边界、管理方式、利益分配以及矿业权出让方式与权限、矿山生态环境保护、资源税费收缴等作出明确的法律规定。

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生态文明与矿业发展

生态文明建设已经纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局，在发展包括矿业经济在内的产业经济过程中，必须服从于生态文明建设这个大局。因此，矿业发展既要坚持绿水青山就是金山银山的理念，也必须统筹协调好加快发展与绿色发展的关系，既不能以牺牲生态环境来换取矿业的繁荣与发展，也不能把生态文明建设与矿业经济发展对立起来，而是要在生态文明思想的指导下，推进矿业转型升级和绿色高质量发展。发展是基础和前提，绿色发展是战略方向和目标要求，必须做到两轮驱动、协调推进。为此，在正确处理生态文明与矿业发展的关系上，必须始终坚持“两个不动摇”。

3.1 坚持绿色发展不动摇

实现绿色发展是以习近平同志为核心的党中央在科学把握生态文明建设阶段性特征、深刻认识我国经济社会发展规律的基础上提出的治国理政新理念、新战略，是我国进入新时代从源头上破解资源环境瓶颈约束、提高发展质量、形成人与自然和谐发展的必由之路，是满足新时代人民对干净饮水、清新空气、优美环境新期待的必然要求。建国以来，矿业作为国民经济发展的基础性产业，得到了党和国家的高度重视，为经济社会发展提供了大量的能源、原材料等生产、生活资料，发挥了重要且不可替代的资源保障作用，但同时在快速发展的进程中也出现了过度开发、利用粗放、污染环境、破坏生态等突出问题。这些问题的存在，既不符合新时代绿色发展、高质量发展要求，也自然会阻碍矿业的可持续发展。可以说，实现绿色发展，是中央的战略、时代的要求、发展的需要、人民的期待，势在必行，不可逆转，丝毫不可动摇。今后的矿业发展必须牢固树立保护生态、绿色发展的意识，坚决摒弃以牺牲环境为代价的传统矿业发展模式。

3.2 坚持加快发展不动摇

我国在建设现代化的整个进程中，对矿产资源的需求仍然是巨大而刚性的，资源对发展的瓶颈制约长期存在、不可忽视，矿业作为经济社会发展的基础性产业，在今后相当长的时期内，其保障性、支撑性作用不可替代。矿业转型不是削弱矿业发展，绿色发展不是不要发展，而是要实现更高层次、更高质量的发展。要坚决纠正矿产开发必然破坏环境的片面认识，坚决防止以绿色发展为名阻碍矿业发展的错误做法，继续加快矿业发展的决心不可动摇。

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地勘行业改革

这里主要谈国有地勘单位的改革。国有地勘单位是地质找矿的主力军，其改革是否成功，直接关系到矿产资源安全和矿业经济发展。地勘单位的改革始于20世纪80年代中后期，已推进了三十多年。但就全国而言，改革尚不到位、不平衡或不彻底，总体上没有达到改革的预期目标（中国地质调查局除外），大多数地勘单位目前仍然保留事业体制，且事企不分。随着2011年中央《关于分类推进事业单位改革的指导意见》的下发，地勘单位新一轮的改革重新起步，特别是党的十九大对事业单位改革提出了新要求，地勘单位的改革势在必行、没有退路、必须加快。如何继续推进改革，笔者认为重点应该把握好以下几个方面。

4.1 坚定改革方向不动摇

第一，中央对事业单位改革的要求是明确的。学习领会中央对事业单位改革的一系列要求，有一条重要原则中央是始终坚持的，这就是“政事分开、事企分开”。同时，“政事分开、事企分开”强调的是分开，而并非不要事业性质的地勘单位。中央的要求为地勘单位改革指明了方向、定下了总基调，必须贯彻落实好。第二，改革是社会主义市场经济体制的必然要求。“建立社会主义市场经济体制”是我国经济体制改革的总目标。中央提出，到2020年要建立比较完善的社会主义市场经济体制。建立市场经济体制的过程实际上就是经济体制转型的过程，地勘单位在这个转型过程中难以置身事外，必须建立起适应市场经济体制要求的体制机制。地勘单位事企不分的体制现实显然与社会主义市场经济体制要求相违背、不合拍。第三，改革是地勘单位发展的客观需要。目前许多由地方管理的地勘单位积极参与市场竞争，从事大量市场经营活动，市场收入已远远大于财政预算拨款。随着地勘单位市场参与度提高、经济总量扩大，如再“戴事业帽子，走企业路子”，在选人用人、政策执行、收入分配、内部运行等方面的体制机制障碍将愈发突出，内部活力难以增强，参与市场竞争的能力自然难以提升，势必影响到地勘单位的长远发展。总之，改革是中央的要求、体制的必然、发展的需要，早改比晚改好，必须坚定改革方向不动摇。

4.2 切实制定好改革方案

只有制定出一个既符合中央精神和地勘工作实际，又有利于地勘事业发展和地勘队伍稳定的改革方案，改革才能协调稳步推进，改革目标才能如期实现。改革方案必须把握好几点：第一，必须坚持事企分开的原则。所办企业要与地勘单位完全脱钩，地勘单位完全按事业单位管理，主要从事公益性、基础性、战略性地质工作，不再从事以营利为目的的市场经营活动。第二，要坚持以人为本的理念。改革方案要切实维护好地质职工的切身利益，满足地质职工的合理诉求和解决后顾之忧。要借鉴成功经验，使地勘职工在改革中当前利益不受损、长远利益有期待。第三，要建强公益性地勘队伍。中国地质调查局要根据自然资源管理改革需要和队伍实际，调整结构，优化布局，完善机制。调整结构是指要根据自然资源调查工作的新需求，新组建一些新的地质调查队伍或进行现有队伍的专业结构调整；优化布局是指要根据我国地域辽阔的特点，在西北、西南等区域面积比较大、地质工作程度低的地区，适当增加地调队伍数量、扩大队伍规模；完善机制是指要科学界定与省级公益性地勘事业单位的业务范围，避免地质工作的重复开展。各省（区、市）要结合地勘队伍实际，组建起一支事业性质、规模适度、技术先进、装备精良的公益性地质调查队伍，组建方式可以根据各地实际作出不同选择，人员编制可以根据地质工作需要适度压缩、重新核定。第四，要组建好地矿企业集团。可以将地勘单位分离出来的企业整合重组，组建地矿企业集团，独立自主地开展市场经营活动。

4.3 落实好配套支持政策

地勘单位的改革涉及面广、情况复杂，需要强有力的组织领导和政策支持，这是改革能否稳步推进、取得成功的关键。第一，确保公益性地勘单位事业经费足额到位。各级财政要保证地勘事业单位运行的基本经费和工作经费，使其能专心致志地从事公益性地质工作。第二，给予地勘企业政策支持。地勘企业在脱离地勘单位后难免会存在许多自身难以克服的困难，要制定支持政策，“扶上马送一程”，使其发展更快更稳，如增加资本金注入、配置优质经营性资产及比较有找矿前景的矿业权等。第三，合理划分改革后地勘事业单位和地勘企业承担的其它职能等。如地勘单位基地管理、退休职工管理服务和学校幼儿园等事业、企业办社会方面的职能等。第四，设定改革过渡期。为了使改革平稳有序推进，可以设定一定期限的改革过渡期，帮助地勘企业解决一些特殊困难和发展中的突出问题。

作者信息

陈汉（1958—），男，甘肃省定西市人，甘肃省人民政府参事，教授级高工，长期从事地质勘查、矿产开发和自然资源、地勘单位管理工作，在各类刊物发表相关论文30余篇。

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